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河北省石家莊市石煤機城市更新項目智慧體育公園。陳其保攝/光明圖片
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上海市徐匯區(qū)楓林路街道，居民在社區(qū)食堂用餐。光明圖片/視覺中國
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通過保護性修繕，江蘇省南京市鼓樓區(qū)頤和路的老建筑實現(xiàn)活化利用。資料圖片
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重慶市開州區(qū)云楓街道永先社區(qū)，小朋友在家門口的“口袋公園”游玩。王曉宇攝/光明圖片
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江西省贛州市，城區(qū)更新后，樹木繁茂，設施齊全。光明圖片/視覺中國
編者按
習近平總書記指出，城市是人集中生活的地方，城市建設必須把讓人民宜居安居放在首位，把最好的資源留給人民。近年來，各地結(jié)合具體實際，不斷總結(jié)經(jīng)驗，探索出一條條符合當?shù)厍闆r的城市更新路徑。截至2023年年底，我國已完成為期兩年的第一批城市更新試點工作。更新成果如何？這些城市發(fā)生了哪些變化？還面臨哪些挑戰(zhàn)？光明日報組成聯(lián)合調(diào)研組，在北京、江蘇、四川、重慶、湖北、遼寧等地開展了深入調(diào)研，并提出對策建議。
從百年歷史街區(qū)到爆款IP打卡地，文創(chuàng)店、咖啡店、國潮體驗店、特色餐廳等應有盡有；從“老舊破”到“亮凈美”，便民食堂、外掛電梯、休憩空間等樣樣俱全。城市更新不僅要讓基礎設施和老舊建筑“改頭換面”，還要大幅提升人民群眾的生活品質(zhì)，讓大家享受到城市更新帶來的幸福感。
積極探索共繪美好生活畫卷
以人為本增進民生福祉。重慶市九龍坡區(qū)是全國第一批21個城市更新試點之一，這里曾是重慶老工業(yè)基地，配套家屬區(qū)建成時間早，很多公共服務設施缺失，居住環(huán)境差。
“以前我們社區(qū)道路坑坑洼洼哩，電線滿天飛，環(huán)境差得不得了，現(xiàn)在變化很大。平時不想弄飯了，就來社區(qū)食堂，二十幾個菜隨便選，很方便。”九龍坡區(qū)謝家灣街道民主村社區(qū)居民王阿姨告訴調(diào)研組，社區(qū)食堂已營業(yè)一年有余，前來就餐的不僅有社區(qū)居民、附近的上班族，還有慕名前來的游客。
增擴路網(wǎng)、重設管線、完善社區(qū)服務中心、提升社區(qū)食堂飯菜質(zhì)量……經(jīng)過兩年多的更新打造，民主村換了新面貌。古樸的青石路板，亮麗的樓棟外墻，吸引了無數(shù)本地人及外地人前來深度體驗重慶的煙火氣。游客史長吟先生告訴調(diào)研組：“在這里有舒適的生活體驗，也能感受到家的溫暖。”
城市更新，不僅讓城市面貌煥然一新，也讓公共服務得到了及時優(yōu)化。“電梯裝好后，出電梯就可以直接入戶，不需要多爬半層樓了。”在湖北省十堰市鄖中家園小區(qū)，楊興福老人對小區(qū)正在加裝的“平層入戶”電梯這一工作豎起了大拇指。十堰市絕大多數(shù)老舊小區(qū)為“雙跑樓梯”設計，即樓層間由兩個梯段連接。此前加裝的電梯，只能“半層入戶”。近年來，當?shù)赝瞥?ldquo;平層入戶”電梯，打通群眾乘坐電梯的“最后半層”。“截至2023年年底，全市已累計加裝電梯489部。今年計劃加裝電梯180部，目前已完成82部，各項加裝工作正穩(wěn)步推進。”十堰市住房和城市更新局城建科科長王善林說。
據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設部最新數(shù)據(jù)顯示，2019年至2023年，全國新開工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)22萬個，惠及居民3800多萬戶、約1億人，增設養(yǎng)老、托育、便民市場等社區(qū)服務設施6.8萬個。居民就近享受優(yōu)質(zhì)普惠的社區(qū)服務，群眾幸福感顯著增強。
口袋公園也成了讓居民出門見綠的休閑娛樂地。走進遼寧省沈陽市皇姑區(qū)華山路同江街路口南側(cè)的華山園，樹木在微風吹動下?lián)u曳，一些叫不出名的鳥兒飛來駐足，時而在樹梢頭嘰嘰喳喳，時而在地上跳來跳去。正在散步的居民張繼寶不禁感嘆，“以前鍛煉、散步，要么去比較遠的大公園，要么在小區(qū)里湊合湊合。現(xiàn)在小公園建成了，早晚遛彎兒都有了地方，環(huán)境好了，也更方便了”。遼寧省社科院研究員李曉萌長期關注沈陽的口袋公園建設，她告訴調(diào)研組，近兩年，沈河區(qū)大西邊門、和平區(qū)文化路青年宮、大東區(qū)奉海園等一批口袋公園，已成為沈陽市的亮麗“名片”，在為廣大市民提供休閑娛樂新去處的同時，也扮靚了城市的“微空間”。
近年來，各地在推進城市更新的同時，充分利用社區(qū)周圍的邊角地、夾心地、插花地，大力推進口袋公園建設。利用口袋公園打造親子游樂和居民活動場所，切實提升城市公共空間品質(zhì)。調(diào)研組從住房和城鄉(xiāng)建設部了解到，今年全國計劃再增建4000個口袋公園。
修舊如舊賡續(xù)城市文脈。“我從小就愛跟爸媽逛大前門，有好多好玩好吃的，長大了更愛來前門大街了。寶藏店鋪熱鬧有人氣，市井胡同安靜雅致，老北京的模樣，亦動亦靜，超級完美。”一位昵稱“半糖卷卷”的北京姑娘在社交媒體上分享著自己的探店日記。
仲夏時節(jié)，夜晚的前門大街，游人如織，燈火璀璨，市民和游客紛紛涌來打卡。得益于北京市城市更新行動，這條百年老街舊貌換新顏。
“北京作為千年古都，在歷史長河中沉淀積累下了厚重的文化遺產(chǎn)。它們代表著北京獨特的歷史文脈。”北京京和文旅發(fā)展研究院院長、文化和旅游部文化和旅游研究基地首席專家范周說。城市更新應以保護、傳承整體歷史風貌為前提，以空間轉(zhuǎn)型和文化建設需求為導向。對具有保護價值的老建筑等歷史文化遺產(chǎn)進行修繕和改造，賦予“老”建筑以“新”生機。
江蘇省南京市高淳老街被譽為“金陵第一古街”，古建筑現(xiàn)今保存完好。“高淳老街讓人眼前一亮，這里有獨特的韻味，從頭逛到尾都不會膩。”游客小月向調(diào)研組感嘆。
“南京市高度重視歷史文化保護傳承工作，高淳老街以‘小規(guī)模、漸進式’‘成熟一片、更新一片’的更新方式，煥發(fā)整個街區(qū)的新活力。”南京市規(guī)劃和自然資源局高淳分局局長許海燕告訴調(diào)研組。
上海的張園、成都的四圣祠片區(qū)、南昌的洪都夜巷、長沙的太平古街、蘇州的古城32號街坊、煙臺的朝陽街……這些都是修舊如舊，傳承城市文脈、保留城市記憶的樣板地區(qū)。對歷史街區(qū)的更新改造，要在保留歷史記憶、突出地域文化特色的同時，為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展注入新的活力。
活化資源打造爆款IP。“每次有朋友來成都旅游說想逛逛的時候，東郊記憶永遠是我首先推薦的。”本地小伙子南欣告訴調(diào)研組。成都東郊記憶原來是國營紅光電子管廠，工廠搬遷后，當?shù)匕堰z留下的廠房打造為文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園，并引進專業(yè)運營商，實現(xiàn)了園區(qū)的市場化運營。如今的東郊記憶已經(jīng)成為“現(xiàn)象級”爆款IP。據(jù)了解，今年“五一”期間，東郊記憶游客接待量達47.9萬人次，已成為工業(yè)遺址轉(zhuǎn)型升級的嶄新“名片”。
沈陽中街與沈陽故宮博物院、張學良舊居等為鄰，周邊一條條彎彎繞繞的胡同與中街相連，獨有的歷史肌理和空間尺度，彰顯著古城沈陽的厚重與活力。外觀設計古色古香的傳統(tǒng)門店，售賣風味小吃的特色小攤，吸引了全國各地年輕人的沉浸式戲劇演出……從“百年歷史街區(qū)”到“新晉網(wǎng)紅打卡地”，中街的探索為古城復興和城市更新交上了一份高分答卷。
北京朝陽郎園Station、湖北襄陽603文創(chuàng)園、西安老菜場市井文化創(chuàng)意街區(qū)……隨著城市結(jié)構(gòu)功能的不斷調(diào)整，一些工廠搬遷轉(zhuǎn)移，設備廠房關停廢棄。利用城市更新這一契機，各地把這類獨具特色的閑置資源，打造成別具特色的文旅產(chǎn)品，不僅實現(xiàn)了變廢為寶，還促進新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、拉動消費增長。
綠色轉(zhuǎn)型助力低碳生活。走進江蘇省常州市鐘樓區(qū)上書房社區(qū)金谷花園，智慧座椅、智能垃圾分類箱、裝配式雨落管凈化器，各種節(jié)能降碳的科技裝備令人眼前一亮。
社區(qū)低碳志愿者告訴調(diào)研組，2023年5月，社區(qū)利用老舊小區(qū)改造契機，實現(xiàn)了“綠能理念”與“光伏實踐”同步進小區(qū)的愿望，在全面征求群眾建議的基礎上，在新建的“鄰聚里”活動用房屋頂加裝光伏板，改善樓頂環(huán)境的同時，提高樓頂利用率，為活動用房及光伏充電樁供電，讓居民們用上零碳、清潔的“綠電”。該社區(qū)的實踐獲評2023年全國綠色低碳系列典型案例。
新時代的城市更新不僅僅是空間實體的更新，還需要有更多的創(chuàng)新舉措，推動城市向更智能、更宜居、更可持續(xù)的方向發(fā)展。樹立綠色低碳理念，通過鼓勵綠色出行、推廣高效設備、降低能源消耗等舉措，減少碳排放。
“城市更新在優(yōu)化空間資源配置、促進城市功能品質(zhì)提升和居民生活改善的同時，也促進了綠色低碳轉(zhuǎn)型和發(fā)展。”南京大學建筑與城市規(guī)劃學院副院長、教授甄峰表示。
在北京，綠色低碳理念較早地融入了城市更新實踐中。以石景山區(qū)首鋼老工業(yè)區(qū)（北區(qū)）更新項目、經(jīng)開區(qū)星網(wǎng)北汽藍谷項目、海淀區(qū)北京衛(wèi)星制造廠科技園項目等為代表的存量產(chǎn)業(yè)改造工作，在最大化保留廠區(qū)原有工業(yè)風貌的前提下，采用綠色、環(huán)保、低碳等技術(shù)改造方式，重構(gòu)優(yōu)化老舊建筑空間，既保留了園區(qū)的原有建筑風格，又大幅提升了建筑的節(jié)能效率，配合園區(qū)配套設施的升級，賦予舊空間以新風貌。
城市更新面臨哪些挑戰(zhàn)
資金問題制約更新推進。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，實施城市更新行動所遇到的最大困難是資金問題，包括城市更新前期所需的資金和更新完成后維護保養(yǎng)的費用。
四川省建筑設計研究院有限公司建管公司總經(jīng)理、城市更新研究中心主任魏繼謙表示，不同性質(zhì)的城市更新，其投融資模式及資金來源各不相同。民生改善類的城市更新，基于其公益屬性，主體資金主要來自政府投入，部分資金可能由所在社區(qū)籌集，資金的來源較為單一。在物業(yè)載體更新完成后，后期運營及維保資金往往沒有精細考慮，這是此類城市更新所面臨的共同問題。
以往的城市更新，資金支持主要依靠地方財政和平臺公司，大都以政府為主導。現(xiàn)階段的城市更新，多方主體共同參與，項目種類復雜多樣，收益回報難以精準測算，實施難度相對較高，資金需求也較為龐雜。要根據(jù)不同地域、不同城市的特征，探索推行多元化的投融資模式，以確保城市更新的長期可持續(xù)性。
訴求多樣遭遇“眾口難調(diào)”。各地在統(tǒng)籌推進城市更新的過程中，尤其是老舊小區(qū)的改造過程中往往會面臨各種矛盾。調(diào)研組發(fā)現(xiàn)，不同樓層的居民對老舊小區(qū)加裝電梯的爭論和分歧尤為強烈，導致鄰里關系緊張，工作推進困難，這類現(xiàn)象較為普遍。因此，如何化解鄰里矛盾，平衡當事各方利益訴求，是推進老舊小區(qū)更新工作的著眼點和關鍵點。
與此同時，一些熱點區(qū)域由于發(fā)展時間較早，建筑的使用年限過長，建筑安全狀況堪憂，群眾對更新改建的呼聲較為強烈。然而，許多居民難以割舍生活了大半輩子的地方，且所獲補償無法負擔原址附近的安置成本，這導致部分居民陷入兩難之境。“在這里住了這么多年，早都習慣了，搬出去的話，心里面還是舍不得，雖然政府幫我解決了安置問題，但其他的開銷也大啊。”家住四川省成都市金牛區(qū)駟馬橋街道工人村社區(qū)的李大爺告訴調(diào)研組。
產(chǎn)權(quán)復雜阻礙更新進度。城市更新需要所涉及的產(chǎn)權(quán)主體共同配合，然而不同的產(chǎn)權(quán)主體會有不同的更新意愿。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分城市更新項目涉及國有產(chǎn)權(quán)主體，同時各類產(chǎn)權(quán)主體的性質(zhì)和層級又不相同，這導致城市更新工作推進困難。
“當前，城中村改造是推動城市更新最難啃的‘硬骨頭’，改造非常迫切、意義重大。推進城中村改造主要面臨著缺乏金融支持，改造工作‘啟動難’；缺乏政策指引，改造工作‘推進難’；缺乏成熟模式，改造工作‘方式難’的‘三難’困境。”四川省城鄉(xiāng)建設研究院院長賈劉強說。
隨著城市規(guī)模快速擴張，城市邊界不斷向外發(fā)展，原先的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊不斷被納入城市開發(fā)范圍，這類城市更新工作最大的難點是村集體資產(chǎn)的處置問題。在涉及村集體的城市更新過程中，如何最大限度地兼顧城市、集體和個人利益，是破解這一難題的關鍵。
多措并舉提升城市品質(zhì)
如何改善城市品質(zhì)、調(diào)整城市結(jié)構(gòu)、優(yōu)化城市功能，進而推動城市建設實現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展，是當前城市更新工作的重要內(nèi)容。城市更新是一項綜合性、系統(tǒng)性的復雜工程，需要各方積極參與、共同推進。
打造專業(yè)隊伍，更好滿足城市發(fā)展需求。近年來，我國城建工作逐漸步入精細化管理階段，現(xiàn)階段的城市更新工作亟須將重心向基層轉(zhuǎn)移，向社區(qū)推進。與此同時，專業(yè)人才隊伍的深度參與對于更好滿足城市發(fā)展需求、推動城市更新起著不可或缺的作用。
一些地區(qū)在實踐探索中，通過聯(lián)合高校開展社區(qū)更新設計競賽、引入社區(qū)規(guī)劃師、建立“三師”（責任規(guī)劃師、責任建筑師、責任工程師或評估師）進社區(qū)工作機制等手段，不斷滿足新時代城市發(fā)展需求。推動城市更新工作，應當立足長效、多方聯(lián)動，充分發(fā)揮人才優(yōu)勢，引導專業(yè)隊伍進駐社區(qū)，開展深度調(diào)研，了解居民需求，將民生訴求與更新建設緊密結(jié)合，同時也要注重社區(qū)特色和文化傳承、歷史建筑和文化遺產(chǎn)保護，推動傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代化建設有機融合，共同打造和美家園，共同推動城市更新工作走深落實。
創(chuàng)新合作方式，推動社會力量積極參與。城市更新，首先應解決資金保障問題。由于多數(shù)更新項目成本較大，投入密集，且未來收益又存在不確定性，應多渠道解決資金問題，實現(xiàn)城市更新的可持續(xù)性。比如，為破解加裝電梯資金問題，十堰市更新既有住宅加裝電梯實施辦法，明確電梯加裝范疇，落實中心城區(qū)每部電梯獎補10萬元政策，鼓勵提取住房公積金用于電梯加裝，以“真金白銀”調(diào)動群眾加梯的積極性。
積極推動城市更新，應根據(jù)更新目的、更新方式的不同，按照“誰受益，誰出資”的原則，選擇最為合適的資金保障方式和多方合作模式。
對于民生服務類城市更新工作，應以政府投入為主，運用“政府+企業(yè)”模式，根據(jù)片區(qū)的自身情況，進行適度的商業(yè)化開發(fā)，實現(xiàn)城市更新的收支平衡。對于舊城改造類城市更新工作，可以用網(wǎng)格劃分的方法將更新區(qū)域化整為零，引進有經(jīng)驗的開發(fā)企業(yè)，根據(jù)任務的難易程度，通過低息貸款或貸款貼息、額外激勵等方式推進更新工作。對于工業(yè)遺址類城市更新工作，要根據(jù)當?shù)氐木唧w情況，選擇適當?shù)暮献髂Ｊ剑M量通過市場化運作模式推進城市更新，實現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟效益最大化。
因地制宜，分門別類制定更新策略。不同地區(qū)在城市更新過程中面臨的問題各不相同，在工作中應當根據(jù)本地實際各有側(cè)重。要結(jié)合更新區(qū)域現(xiàn)狀，明確更新方向、組織模式、合作方式，做到一地一策。
在更新改造開始前，要緊密結(jié)合“城市體檢”的評估結(jié)果，精準發(fā)現(xiàn)影響城市可持續(xù)發(fā)展的短板。找準“病因”后，就要“對癥下藥”，在實施“診療”過程中要始終堅持問題導向、結(jié)果導向，分門別類分析現(xiàn)狀，因地制宜制定改造策略。
根據(jù)更新片區(qū)的現(xiàn)狀需求，按照保留、改造、拆除的順序，從更新方法、資金保障、參與主體、管理模式等方面通盤考慮，遵循城市發(fā)展的客觀規(guī)律，從區(qū)域的實際情況出發(fā)，精準施策，選擇適宜的實施途徑，充分調(diào)動各方積極性，助力城市更新向前邁進。
（作者：光明日報聯(lián)合調(diào)研組 調(diào)研組成員：西南交通大學建筑學院副教授韓效，楊家璇；北京市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員李軍凱、高菲；本報記者紀博、石永程、蘇雁、杜倩、張銳）
來源：光明日報2024年6月20日第7版