社會(huì)資本參與+專業(yè)化運(yùn)營：

被PPP模式改變的文旅項(xiàng)目

林  楠

PPP（Public—Private Partnership），又稱“PPP模式”，即政府和社會(huì)資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式。在該模式下，鼓勵(lì)私營企業(yè)、民營資本與政府合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。自2014年起，這一模式在我國有關(guān)部門推動(dòng)下逐步鋪開。目前，PPP項(xiàng)目模式主要涉及能源、交通運(yùn)輸?shù)?9個(gè)一級(jí)行業(yè)，其中文化、旅游均作為一級(jí)行業(yè)位列其中，并分別涵蓋文化場(chǎng)館、文化旅游、文物保護(hù)以及古城保護(hù)、旅游配套設(shè)施等數(shù)個(gè)二級(jí)行業(yè)。

PPP模式之所以能夠得以推廣，除了撬動(dòng)社會(huì)資金參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)外，還在于能夠以競(jìng)爭(zhēng)性方式引入更為專業(yè)的項(xiàng)目運(yùn)營方，從而在改變財(cái)政資金投入方式的同時(shí)，為公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的運(yùn)營帶來創(chuàng)新式改變。這一點(diǎn)，在文化、旅游領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目中均有所體現(xiàn)。

唐山大劇院（圖片來源于網(wǎng)絡(luò)）

錦竹市境內(nèi)九龍山—麓棠山旅游景區(qū)（圖片來源于網(wǎng)絡(luò)）

案例一  文化領(lǐng)域PPP：引入社會(huì)資本提升公共文化服務(wù)質(zhì)量

唐山大劇院坐落于河北省唐山市文化廣場(chǎng)東北側(cè)，總投資約12億元，總建筑面積6.8萬平方米，主要包括1500座劇場(chǎng)、800座音樂廳及500座實(shí)驗(yàn)劇場(chǎng)，是2016年唐山世界園藝博覽會(huì)重點(diǎn)配套項(xiàng)目文化廣場(chǎng)的重要組成部分，也是唐山市首家現(xiàn)代化大型文化演出場(chǎng)館。唐山大劇院項(xiàng)目采用PPP模式運(yùn)作，屬于文化一級(jí)行業(yè)、文化場(chǎng)館二級(jí)行業(yè)，唐山市文化廣播電視新聞局作為實(shí)施機(jī)構(gòu)，引入北京保利劇院管理有限公司作為中標(biāo)方參與大劇院的運(yùn)營。

引入專業(yè)社會(huì)資本參與運(yùn)營的結(jié)果，是提升了唐山大劇院提供公共文化服務(wù)的質(zhì)量。據(jù)介紹，該項(xiàng)目自2016年運(yùn)營以來，已完成各類演出419場(chǎng)，觀演人數(shù)16.6萬人次，平均上座率66.4%，累計(jì)票房收入1230萬元，運(yùn)營期內(nèi)政府累計(jì)減少財(cái)政支出6000余萬元，社會(huì)資本方則獲得了5%的稅后利潤率。

該項(xiàng)目的社會(huì)資本方除為唐山大劇院帶來眾多國內(nèi)外高端演出劇目外，還特別注重落實(shí)中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》“推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作等模式，促進(jìn)公共文化服務(wù)提供主體和提供方式多元化”的要求，積極發(fā)揮唐山大劇院作為當(dāng)?shù)刂饕参幕瘓?chǎng)館的公共文化服務(wù)職能。公益演出票價(jià)不高于100元、場(chǎng)次不少于12次等規(guī)定，保證了唐山大劇院在保障民眾公共文化權(quán)益方面的作為。同時(shí)，積極開展面向兒童和青少年、地震致殘的唐山健康村村民等多類公益性演出和藝術(shù)普及教育活動(dòng)，充分顯示PPP模式可以為政府與企業(yè)搭建綜合性惠民服務(wù)平臺(tái)，提高文化基礎(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目運(yùn)營水平和公共文化服務(wù)效能，實(shí)現(xiàn)雙贏。

案例二  旅游領(lǐng)域PPP：政府頂層規(guī)劃+社會(huì)資本專業(yè)運(yùn)營=整體文旅成果輸出

近年來，四川省綿竹市深入貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于“三農(nóng)”工作重要論述精神，全力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，提出了“特色小鎮(zhèn)+農(nóng)業(yè)園區(qū)+合作社”的發(fā)展思路，確定了綿竹“863”計(jì)劃，依托綿竹“古蜀翹楚、益州重鎮(zhèn)”的豐富歷史文化和自然生態(tài)資源，從整體規(guī)劃著手，引入社會(huì)資本運(yùn)營，推進(jìn)整體文化旅游建設(shè)。在此基礎(chǔ)上，2017年底，綿竹市提出以全域旅游發(fā)展推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，授權(quán)綿竹市文化體育廣播電視和旅游局作為實(shí)施機(jī)構(gòu)發(fā)起綿竹市全域旅游一期PPP項(xiàng)目。

該項(xiàng)目建設(shè)范圍涵蓋綿竹市內(nèi)多個(gè)鄉(xiāng)村旅游片區(qū)，包括天池片區(qū)、九龍山—麓棠山片區(qū)、漢旺—清平片區(qū)、年文化小鎮(zhèn)片區(qū)等，從地理位置分布來看遍及全市。項(xiàng)目的成功運(yùn)作離不開政府的頂層規(guī)劃和通過PPP模式引入的專業(yè)資本運(yùn)營。

從頂層規(guī)劃角度來看，由于項(xiàng)目體量較大，綿竹市專門建立“黨政統(tǒng)籌，綜合協(xié)調(diào)”的組織體系，成立以書記、市長為組長的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，以全域旅游規(guī)劃建設(shè)會(huì)戰(zhàn)指揮部工作機(jī)制來貫徹落實(shí)，建立全域旅游工作聯(lián)席會(huì)議制度，將國家級(jí)全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建納入目標(biāo)考核，并逐年加大權(quán)重。

此外，為夯實(shí)發(fā)展基礎(chǔ)，還加強(qiáng)了政策保障：一是出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加快文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》《綿竹市服務(wù)業(yè)發(fā)展獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助資金管理辦法（試行）》《綿竹旅游智庫成立工作方案》等政策舉措，從財(cái)稅、用地、投融資、產(chǎn)業(yè)融合、項(xiàng)目推進(jìn)、人才引進(jìn)等方面全面助推項(xiàng)目實(shí)施；二是聘請(qǐng)專家編制《四川省綿竹市全域旅游發(fā)展總體規(guī)劃》及7個(gè)子規(guī)劃，形成了“一心、一園、三帶、六組團(tuán)”的整體空間布局；三是統(tǒng)籌推進(jìn)全域旅游、國土空間、生態(tài)環(huán)保、交通體系等各項(xiàng)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。

以上建設(shè)成果的取得離不開PPP模式發(fā)揮的巨大作用。該項(xiàng)目首次在推進(jìn)整體旅游建設(shè)方面采取政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式，建設(shè)內(nèi)容包括各片區(qū)的公共基礎(chǔ)設(shè)施配套、歷史文化街區(qū)提升及改造等。項(xiàng)目采用公開招標(biāo)方式，引入多家社會(huì)資本方聯(lián)合中標(biāo)，最終由政府指定出資機(jī)構(gòu)與社會(huì)資本方按照1∶9的比例共同出資，成立專門的項(xiàng)目公司進(jìn)行融資、建設(shè)、運(yùn)營等。由于采取了頂層規(guī)劃、PPP模式啟動(dòng)的建設(shè)方式，從整體來看，該項(xiàng)目已經(jīng)吸引投資達(dá)19.08億元。

從建設(shè)亮點(diǎn)來看，推出了深度融合的“農(nóng)文旅體”項(xiàng)目，成功推出以“畫境綿竹”為公共品牌的系列鄉(xiāng)村旅游綜合體，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村旅游的業(yè)態(tài)、文態(tài)、生態(tài)有機(jī)融合發(fā)展，打造集大眾性、趣味性和運(yùn)動(dòng)性于一體的新型鄉(xiāng)村旅游消費(fèi)模式。其中，以發(fā)展年畫產(chǎn)業(yè)助推鄉(xiāng)村振興、以傳承優(yōu)秀德孝文化帶動(dòng)鄉(xiāng)風(fēng)文明，創(chuàng)造了“農(nóng)忙扛鋤頭，農(nóng)閑握筆頭”的生產(chǎn)組織方式，構(gòu)建了“五干一分”的產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展模式；啟動(dòng)了以年俗、年趣、年味文化為核心的綿竹年文化旅游度假區(qū)建設(shè)，成為貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于“推動(dòng)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新性發(fā)展”指示精神的生動(dòng)實(shí)踐。

與此同時(shí)，錦竹市還依托良好的生態(tài)資源，探索出一條引導(dǎo)傳統(tǒng)采礦區(qū)向現(xiàn)代旅游服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型的發(fā)展之路，打造了金色清平國家4A級(jí)景區(qū)，提出了“礦區(qū)變景區(qū)、礦車變火車、礦工變老板”的“三變”思路，解決了6000余人的就業(yè)問題。此外，項(xiàng)目實(shí)施還推動(dòng)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)與農(nóng)村電商、旅游、創(chuàng)意文化等的深度融合。特別是項(xiàng)目實(shí)施加強(qiáng)了基礎(chǔ)配套工程的建設(shè)，提升了地方招商引資能力，截至目前，已累計(jì)簽署旅游類招商引資協(xié)議總投資額約40億元。

專家點(diǎn)評(píng)

王澤彩（中國財(cái)政科學(xué)研究院政府績(jī)效研究中心主任、研究員）：

在文化和旅游行業(yè)引入PPP模式的比較優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在：充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施或基本公共服務(wù)（產(chǎn)品）多元供給方式。政府與社會(huì)資本合作就是借助社會(huì)資本并給予其一定期限的回報(bào)率，本著“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、盈利共享”的契約精神，完成基礎(chǔ)設(shè)施或基本公共服務(wù)（產(chǎn)品）有效供給，政府不再“包打一切”。如影院劇院運(yùn)營、送戲下鄉(xiāng)、鄉(xiāng)村振興、歷史名鎮(zhèn)建設(shè)、全域旅游等領(lǐng)域PPP發(fā)展?jié)摿薮螅仨氉プ∝?cái)政可持續(xù)和績(jī)效管理兩個(gè)“牛鼻子”，促進(jìn)政策引導(dǎo)和資金協(xié)同，加快PPP與ABS（以項(xiàng)目所屬的資產(chǎn)為支撐的證券化）、REITs（房地產(chǎn)信托投資基金）、EPC（工程總承包模式的一種）融合推動(dòng)，重塑新公共服務(wù)多渠道提供方式，滿足人民群眾多層次和多樣化需求。    以案例一為例，其可借鑒經(jīng)驗(yàn)為：

一是政府采購選擇知名度高的社會(huì)資本合作方。唐山大劇院項(xiàng)目嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政部“政府采購選擇社會(huì)資本合作機(jī)構(gòu)”規(guī)定，放棄本土資本方，主要考慮北京保利劇院管理有限公司立足北京、面向全國和以現(xiàn)代企業(yè)制度和先進(jìn)質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)、更多參與國內(nèi)大中城市劇院經(jīng)營管理的比較優(yōu)勢(shì)。

二是高質(zhì)量提供各類公共產(chǎn)品或公共服務(wù)。通過委托運(yùn)營運(yùn)作方式，除了保利集團(tuán)精心組織的各類國際、國家和北京高端演出劇目外，還注重組織金雞百花電影節(jié)等多種藝術(shù)水準(zhǔn)高、文藝作品種類豐富的高雅藝術(shù)。可以看出，堅(jiān)持供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，創(chuàng)造高質(zhì)量公共產(chǎn)品、提供公共服務(wù)，成為用好PPP模式的“主旋律”。

三是社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益同頻共振。唐山大劇院積極推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作等模式，促進(jìn)公共文化服務(wù)提供主體和提供方式多元化；注重社會(huì)效益，公益演出票價(jià)限高、場(chǎng)次限定，面向基層弱勢(shì)群體等；注重經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)文旅消費(fèi)與惠民雙贏、文旅普及與提升的雙贏、政府與企業(yè)雙贏。

案例二中可借鑒的經(jīng)驗(yàn)，突出表現(xiàn)在“整體”示范模式：

首先，整體健全組織體系。綿竹市全域旅游一期PPP項(xiàng)目，通過建立黨政統(tǒng)籌、綜合協(xié)調(diào)的組織體系，創(chuàng)建國家全域旅游示范區(qū)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，以全域旅游規(guī)劃建設(shè)會(huì)戰(zhàn)指揮部工作機(jī)制來貫徹落實(shí)，建立全域旅游工作聯(lián)席會(huì)議制度，將國家級(jí)全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建納入目標(biāo)考核。

其次，整體系統(tǒng)政策設(shè)計(jì)。通過高水平構(gòu)建政策保障，夯實(shí)項(xiàng)目發(fā)展基礎(chǔ)，出臺(tái)財(cái)稅、用地、投融資、產(chǎn)業(yè)融合、項(xiàng)目推進(jìn)、人才引進(jìn)等一系列規(guī)模性政策舉措，科學(xué)編制全域旅游規(guī)劃，統(tǒng)籌推進(jìn)全域旅游、國土空間、生態(tài)環(huán)保、交通體系等子規(guī)劃，全面助推全域旅游發(fā)展。

再者，整體運(yùn)營要素整合。通過創(chuàng)新投資模式，率先在全域旅游示范區(qū)實(shí)施PPP項(xiàng)目，補(bǔ)全域旅游公共服務(wù)設(shè)施短板；通過打通農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)與農(nóng)村電商、旅游、創(chuàng)意文化等新鏈條，實(shí)現(xiàn)要素融合發(fā)展；通過推動(dòng)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施承載力，營造寬松營商環(huán)境，提升招商引資能力。

周建明（中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院教授級(jí)高級(jí)城市規(guī)劃師）：

PPP模式適合既有公共產(chǎn)品屬性，又有市場(chǎng)贏利需求的行業(yè)領(lǐng)域，開始于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也適用于文旅行業(yè)發(fā)展。

2001年以來，國內(nèi)文化和旅游消費(fèi)需求持續(xù)穩(wěn)定增長。其中，國內(nèi)旅游人數(shù)年均增長率達(dá)12%，2019年達(dá)60.1億人次；2019年我國文化產(chǎn)業(yè)增加值為4.43萬億元，文化消費(fèi)綜合指數(shù)持續(xù)增長。因文旅行業(yè)的屬性和較大的投資風(fēng)險(xiǎn)，PPP模式具有較大優(yōu)勢(shì)和潛力。

金永祥（北京大岳咨詢有限公司總經(jīng)理）：

PPP模式在文化和旅游行業(yè)的作用遠(yuǎn)大于市政交通等行業(yè)。過去幾年，我國很多城市建設(shè)大劇院、體育場(chǎng)館、圖書館等文體設(shè)施，投資雖大但效果有限，有些甚至成為地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。旅游設(shè)施也是如此，許多所謂的景點(diǎn)雖然建了一些旅游設(shè)施，但是很難吸引游客。其主要原因在于，文化和旅游設(shè)施不同于提升市民生活品質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施，如住房和市政道路等。一些地方由于文化和旅游人才欠缺、資金不足等很難滿足市民及行業(yè)發(fā)展需求。引入PPP模式的優(yōu)點(diǎn)在于：地方政府在人才和資金不足的情況下，可以在全國甚至世界范圍內(nèi)選擇高水平的專業(yè)團(tuán)隊(duì)，發(fā)展當(dāng)?shù)氐奈幕a(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)，使地方政府和社會(huì)資本實(shí)現(xiàn)雙贏，社會(huì)資本可以獲得發(fā)展機(jī)會(huì)、賺取利潤；地方政府可以快速引入高素質(zhì)專業(yè)人才，借助外力提高當(dāng)?shù)鼐用竦奈幕钏剑瑫r(shí)增加就業(yè)，改善營商環(huán)境。

為實(shí)現(xiàn)雙贏，需要注意以下幾點(diǎn)：第一，社會(huì)資本方必須是專業(yè)的運(yùn)營團(tuán)隊(duì)或者由專業(yè)團(tuán)隊(duì)牽頭的聯(lián)合體；第二，選擇社會(huì)資本不能走過場(chǎng)，既要保證有競(jìng)爭(zhēng)，又要吸引多數(shù)行業(yè)重要參與者的參加，更要明確政府和社會(huì)資本方的責(zé)權(quán)；第三，在實(shí)施階段，政府要履約，并提供必要的支持，尤其是要做好監(jiān)管。

薛起堂（北京市惠誠律師所執(zhí)行主任）：

當(dāng)前，廣大人民群眾的精神文化需求越來越旺盛，大眾在文化、體育、旅游等領(lǐng)域的消費(fèi)需求增加，各地需要建設(shè)大量的文旅類項(xiàng)目才能滿足人民日益增長的美好生活需求，而政府和社會(huì)資本合作模式比較適合文旅類項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營。

一是社會(huì)資本方較擅長文旅類項(xiàng)目的運(yùn)營，政府部門則重在管理。文旅類項(xiàng)目的重點(diǎn)是運(yùn)營，需要專業(yè)運(yùn)營團(tuán)隊(duì)，無論是大劇院、體育館還是全域旅游項(xiàng)目等，只有把項(xiàng)目運(yùn)營好才能有收益，更好地為人民群眾提供服務(wù)。

二是文旅類PPP項(xiàng)目具有提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長、促進(jìn)就業(yè)等諸多優(yōu)勢(shì)。以全域旅游為例，文旅類PPP項(xiàng)目在對(duì)景區(qū)進(jìn)行建設(shè)的同時(shí)，為方便游客需要對(duì)區(qū)域內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行建設(shè)及修復(fù)，如道路建設(shè)、環(huán)境治理等；通過旅游項(xiàng)目推介帶來消費(fèi)人群、吸引企業(yè)投資，不僅促進(jìn)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)、帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，還能實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興等。

三是文旅類PPP項(xiàng)目仍需要注意一些問題。首先，在政府采購社會(huì)資本時(shí)要注重企業(yè)的運(yùn)營能力。如前所述，文旅類項(xiàng)目的關(guān)鍵在于運(yùn)營。其次，對(duì)社會(huì)資本的采購要允許組成聯(lián)合體，因?yàn)槲穆妙怭PP項(xiàng)目?jī)?nèi)容復(fù)雜、投資大，需要社會(huì)資本具備多方面的能力，單一的社會(huì)資本方無法完成。最后，文旅類PPP項(xiàng)目一定要約定社會(huì)資本提供一定的公益服務(wù)。文旅項(xiàng)目的目的是服務(wù)廣大人民群眾，不能只追求運(yùn)營收入而忽略公益特點(diǎn)。

來源：中國文化報(bào)2021年1月27日第4版