文化和旅游系統(tǒng)扎實深入推進法治建設(shè)
王 彬
今年12月4日是第七個國家憲法日，也是“七五”普法收官、“八五”普法規(guī)劃謀劃的重要節(jié)點。文化和旅游系統(tǒng)深入貫徹落實習近平法治思想，持續(xù)推進文化和旅游領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化，將建設(shè)法治政府擺在工作全局重要位置，推進文化和旅游法治建設(shè)工作取得顯著成效。
其中，一方面著力推動文化和旅游領(lǐng)域重點立法項目宣傳貫徹落實，一方面圍繞新情況新重點，出臺、印發(fā)一系列工作方案和通知，同時加強監(jiān)督管理工作。隨著一系列有力舉措的落地執(zhí)行，以文化和旅游領(lǐng)域相關(guān)法律為核心，以各地各部門法規(guī)和規(guī)章為基礎(chǔ)的法律法規(guī)體系正在形成。在此基礎(chǔ)上，政府職能得到依法全面履行，主體責任更加明確，保障力度不斷加大。
立法進程加速，法制體系逐步完善
黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視立法工作，一批重要法律法規(guī)相繼出臺，為善治奠定良法根基。文化是民族的血脈，是人民的精神家園。穩(wěn)步推進文化和旅游建設(shè)，既要依靠黨的各項方針政策，也要依靠健全的法律法規(guī)。
近年來，文化和旅游部積極改進立法的工作方法和機制，嚴格履行立法程序，在立法過程中形成了與立法部門和相關(guān)部門的溝通交流和提前介入機制，同時注重提高社會公眾的參與度，做到立法工作者、實際工作者和專家學者三結(jié)合，充分反映客觀規(guī)律和最廣大人民群眾的根本利益。這些措施和方法的出臺，使文化立法進程進一步加快。
2013年，《中華人民共和國旅游法》頒布實施，其作為一部綜合法，兼顧了旅游產(chǎn)業(yè)各要素和旅游經(jīng)營全鏈條，在平衡旅游經(jīng)營者和旅游者權(quán)益基礎(chǔ)上，突出以人為本，對人民群眾普遍關(guān)心的旅游公共服務(wù)提供、旅游市場秩序規(guī)范、旅游安全保障、旅游糾紛解決等作出詳細規(guī)定。為全面理解、準確把握旅游法的立法精神和內(nèi)容，立法部門對《旅行社條例》《導游人員管理條例》和《中國公民出國旅游管理辦法》等進行了適應(yīng)性修訂，切合了機構(gòu)改革、“放管服”改革需要，更好地保障了旅游者權(quán)益。
2016年，被喻為在文化領(lǐng)域具有“四梁八柱”性質(zhì)的《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》頒布出臺；2017年，業(yè)界呼吁多年的《中華人民共和國公共圖書館法》正式頒布。這兩部法律將黨中央關(guān)于加快構(gòu)建公共文化服務(wù)體系的指導思想、方針政策轉(zhuǎn)化為國家意志，對公共文化建設(shè)、組織、管理、提供和保障等做出明確規(guī)定，進一步規(guī)范和界定了各級政府在公共文化建設(shè)中的權(quán)力和責任，明確了公共文化事業(yè)中的若干重要制度，為現(xiàn)代公共文化事業(yè)發(fā)展提供了強有力的法律保障。
2019年，由文化和旅游部組織起草的《中華人民共和國文化產(chǎn)業(yè)促進法（草案送審稿）》公開征求意見。草案送審稿共設(shè)9章75條，包括總則、創(chuàng)作生產(chǎn)、文化企業(yè)、文化市場、人才保障、科技支撐、金融財稅扶持、法律責任、附則。在篇章結(jié)構(gòu)設(shè)計上，草案聚焦“促進什么”“怎么促進”兩個核心問題，確定在創(chuàng)作生產(chǎn)、文化企業(yè)、文化市場三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)發(fā)力，在人才、科技、金融財稅等方面予以扶持保障。
作為文化領(lǐng)域的第一部法律，《中華人民共和國文物保護法》頒布實施38年來，在進一步保護文化遺產(chǎn)、弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化方面發(fā)揮了重要作用。隨著法律的深入貫徹實施，各級黨委、政府將文物保護責任逐步落實，綜合執(zhí)法能力不斷加強，文物保護狀況明顯改善，文物保護在服務(wù)經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展等方面取得顯著成績。
為了適應(yīng)新形勢、新要求，國家文物局開展了文物保護法修訂工作。今年11月，《中華人民共和國文物保護法（修訂草案）》（征求意見稿）向社會公開征求意見，一經(jīng)發(fā)布就引發(fā)廣泛關(guān)注。此次文物保護法修訂的重要原則是堅持問題導向——修改與新形勢、新要求不符的規(guī)定，完善新時代迫切需要的重要制度，重點解決地方反映強烈的突出問題，補短板、強弱項，回應(yīng)社會關(guān)切，滿足人民群眾的期待和需求。同時，修訂堅持廣泛借鑒，注意借鑒資源類立法和文化領(lǐng)域立法經(jīng)驗成果，參考近年來文物保護地方立法和境外文化遺產(chǎn)保護法律法規(guī)等。
此外，《文化市場綜合執(zhí)法管理條例（征求意見稿）》已向社會公開征求意見；《藝術(shù)品經(jīng)營管理辦法》《旅游安全管理辦法》等10余部規(guī)章制定（修訂）出臺。
做好貫徹落實，助力行業(yè)有序長遠發(fā)展
“法律的生命在于實施”是習近平法治思想的重要內(nèi)容。近5年來，文化和旅游部緊抓法律的貫徹落實，一方面組織學習培訓，廣泛開展普法宣傳，加快研究出臺配套法規(guī)和制度；另一方面不斷加強執(zhí)法監(jiān)督檢查，確保法律效力得到發(fā)揮，助力行業(yè)有序長遠發(fā)展。
《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》和《中華人民共和國公共圖書館法》出臺后，各級政府進一步增強法治意識和文化自覺，嚴格履責，公共文化服務(wù)發(fā)展基礎(chǔ)不斷夯實，呈現(xiàn)出設(shè)施網(wǎng)絡(luò)更加健全、文化資源更加豐富、經(jīng)費保障穩(wěn)步提升、文化隊伍素質(zhì)持續(xù)提高的良好局面。
國家文化和旅游公共服務(wù)專家委員會委員、上海社會科學院研究員巫志南認為，上述兩部法律實施以來，人民文化權(quán)益明顯提高，各級黨委、政府從落實“以人民為中心”原則、履行基本職責高度，各地公共文化設(shè)施建設(shè)快速推進，公共文化產(chǎn)品生產(chǎn)和服務(wù)供給日益豐富，公共文化隊伍得到充實，人民獲得文化產(chǎn)品、享受文化成果、參與文化創(chuàng)造走向常態(tài)化、便利化，全國范圍內(nèi)區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、人群之間文化權(quán)益保障水平的差異迅速縮小，特別值得指出的是，文化在脫貧攻堅中發(fā)揮了積極作用，公共文化助力經(jīng)濟社會發(fā)展的潛在功能初步顯現(xiàn)。
諸多鮮活范例折射出公共文化法律體系的實效。今年6月，農(nóng)民工讀者吳桂春在廣東東莞圖書館留言事件引發(fā)全網(wǎng)熱議，充分說明公共文化設(shè)施免費開放對于保障文化民生、提升文明水平的關(guān)鍵作用。
得益于《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》對公共文化設(shè)施建設(shè)的明確規(guī)定，陜西省韓城市文化館終于擺脫因經(jīng)費缺乏而幾度停工的命運，于今年9月裝修完工，目前新館已順利投入試運行。陜西省安康市圖書館以公共文化服務(wù)保障法關(guān)于社會參與公共文化設(shè)施建設(shè)的規(guī)定為遵循，廣泛開展合作。今年夏季，在安康市圖書館的改造中，民營企業(yè)家張元江捐建了價值600多萬元的外裝、環(huán)境工程，緩解了財政緊張的情況，幫助圖書館煥然一新。
2011年頒布的《中華人民共和國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》（簡稱“非遺法”），為非遺保護政策的長期實施和有效運行提供了堅實法律保障。非遺法實施以來，在全社會營造了關(guān)心非遺保護、依法保護非遺的良好氛圍，符合中國國情的非遺保護制度得以逐步完善。
中山大學中國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)研究中心主任宋俊華認為，非遺法明確了我國非遺保護的“一個目標，兩大原則，三項制度”。非遺法的貫徹落實，大大激發(fā)了我國非遺的生命活力，對傳承弘揚中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、豐富人民群眾精神文化生活，促進經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。我國社會各界對保護非遺工作的意義、理念、方式和方法的認識有了明顯提高，踴躍參與非遺保護的熱情不斷高漲，探索出了許多具有中國特色的非遺保護經(jīng)驗、方式和方法，如搶救性保護、生產(chǎn)性保護、整體性保護、文化生態(tài)保護區(qū)建設(shè)、非遺代表性傳承人研修研習培訓等，為國際非遺保護工作提供了中國方案。
旅游法的頒布施行，結(jié)束了新中國成立60多年來在旅游領(lǐng)域長期無法可依的局面，對旅游資源開發(fā)和利用、旅游市場組織和監(jiān)管、旅游者權(quán)益保護進行了全面規(guī)范。
“具有中國特色的旅游法治體系正在逐步形成。”北京第二外國語學院馬克思主義學院院長、北京市法學會旅游法學研究會常務(wù)副會長兼秘書長孟凡哲表示，旅游法實施7年來，各級文化和旅游行政主管部門堅持嚴格執(zhí)法、積極普法、依法行政，越來越多旅游市場經(jīng)營者能夠按照法治化的軌道開展經(jīng)營，更多旅游者學會了遇事找法，用旅游法來維護自己的權(quán)益。國家文化和旅游行政主管部門還根據(jù)旅游行業(yè)的發(fā)展變化，適時出臺了《旅游經(jīng)營服務(wù)不良信息管理辦法（試行）》《在線旅游經(jīng)營服務(wù)管理暫行規(guī)定》等一系列部門規(guī)章，使旅游法的原則和要求得到進一步的貫徹落實。
旅游法起草人之一、北京第二外國語學院文化旅游政策法規(guī)中心副主任王天星認為，旅游法頒布實施取得良好的效果，具體體現(xiàn)在旅游市場秩序有所好轉(zhuǎn)，無序低價競爭等市場頑疾得到一定程度遏制；旅游服務(wù)水平有所提升，在線旅游、團購旅游快速發(fā)展，為旅游者提供了多樣化選擇；旅游市場規(guī)模有所擴大，旅游產(chǎn)品日益豐富，旅游業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)、體育產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)更為有機的融合。
公正文明執(zhí)法，執(zhí)法方式持續(xù)創(chuàng)新
文化和旅游部以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入學習貫徹習近平總書記關(guān)于文化和旅游工作特別是文化和旅游融合發(fā)展重要論述精神，在執(zhí)法監(jiān)管的法規(guī)體系、管理體制、執(zhí)法隊伍、整合執(zhí)法權(quán)等方面，探索出了一套行之有效的做法，取得了顯著成效。
互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所從陰暗逼仄變得寬敞明亮，文化和旅游產(chǎn)品更加豐富、業(yè)態(tài)更加多元，對演出票務(wù)、網(wǎng)絡(luò)直播、文物安全、文明旅游等社會關(guān)切的熱點問題的管理更加及時有力……在這些直觀感受變化的背后，是嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法帶來的一系列深層次的轉(zhuǎn)變。
文化市場綜合執(zhí)法改革成果顯著。截至2019年底，各省（區(qū)、市）、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團省級文化市場綜合行政執(zhí)法改革任務(wù)基本完成。市、縣改革逐步推進，其中198個市（州、盟）完成文化市場綜合執(zhí)法隊伍與旅游市場執(zhí)法隊伍的整合，實現(xiàn)市區(qū)兩級隊伍的整合。
行政執(zhí)法程序不斷完善。印發(fā)實施《關(guān)于加強地方文物行政執(zhí)法工作的通知》等文件，制定或修訂文化市場執(zhí)法的文書制作規(guī)范、證據(jù)規(guī)則、檔案管理辦法等多項規(guī)范，正在制定《關(guān)于進一步完善文化市場綜合執(zhí)法運行機制的通知》等規(guī)范性文件，并加強了對地方執(zhí)法的指導。
行政執(zhí)法方式持續(xù)創(chuàng)新。繼續(xù)完善推廣全國文化市場技術(shù)監(jiān)管與服務(wù)平臺，實現(xiàn)執(zhí)法全過程記錄和可回溯管理。建立常態(tài)化“體檢式”暗訪評估機制，及時發(fā)現(xiàn)、通報、查處文化和旅游市場存在的突出問題。拓展網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)測等手段，有效提升對重點、熱點問題的發(fā)現(xiàn)預(yù)警和分析研判能力。文化市場、文物和旅游各個領(lǐng)域積極探索和推進“互聯(lián)網(wǎng)+執(zhí)法”。
行政執(zhí)法保障進一步加強。嚴格執(zhí)行罰繳分離和收支兩條線管理制度，嚴禁將罰沒收入同部門利益直接或者變相掛鉤。截至2019年底，396個市（州、盟）、1804個縣（市、區(qū)）文化市場綜合執(zhí)法隊伍的工作經(jīng)費和能力建設(shè)經(jīng)費列入同級政府財政預(yù)算。308個市（州、盟）、1488個縣（市、區(qū)）一線執(zhí)法人員依法參加工傷保險。
健全依法化解糾紛機制。開發(fā)建設(shè)了“我要投訴舉報平臺”、12301國家智慧旅游公共服務(wù)平臺全媒體呼叫中心，集中受理游客咨詢與投訴；積極推動12301旅游投訴熱線全國全覆蓋。推動設(shè)立旅游巡回法庭，建立健全“調(diào)解+仲裁+行政執(zhí)法+司法訴訟”的旅游糾紛綜合處理機制。
“十四五”即將開啟，黨的十九屆五中全會明確提出到2035年建成文化強國。在文化和旅游融合的大背景下，建成文化強國離不開文化和旅游產(chǎn)業(yè)政策的健全完善、文化和旅游法律體系的完善、相關(guān)制度的更新。在法律實施成果得到更進一步鞏固的同時，法律頒布實施過程中的問題也進入攻堅克難期。專家建議，還應(yīng)通過與時俱進完善法律體系、推動地方立法進程、加大普法宣傳和監(jiān)督管理力度等方式，著力解決法律局部內(nèi)容滯后、各地貫徹落實情況不均衡、文化和旅游綜合協(xié)調(diào)體制機制運行不到位等問題。
來源：中國文化報2020年12月7日第1版